2008年3月11日，備受社會關註的國務院機構改革方案終於浮出水面。國務院機構改革涉及調整變動15個機構，新設5個部委，減少4個正部級機構。2008年的大部制改革成為中國人民政治生活中的壹個熱門話題，也成為推動中國民主政治進程的壹個裏程碑。那麽，如何理解大部制的內涵呢？如何審視大部制改革？大部制改革給我們帶來了什麽？對普通人的生活有什麽影響？這壹系列問題帶給我們很多思考。
壹個
2007年6月5日至2007年10月，黨的十七大明確指出，未來五年我國行政管理體制改革的目標是建設服務型政府。大部制是建設服務型政府的重要組成部分。所謂多部門制，就是在政府部門設置上，將那些職能相近、業務範圍相近的事項相對集中，由壹個部門管理，最大限度地避免政府職能重疊、多頭行政、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目的。大部制是中國社會經濟發展的必然產物，也是世界上大多數國家普遍采用的政府管理模式。
在國內，中國的經濟體制改革取得了豐碩的成果。改革開放30多年來，中國市場經濟體制日臻完善。為充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，客觀上要求政府退出微觀經濟領域，轉變“全能”和“監管”角色。因為，在社會分工日益細化的今天，只有成功實現政府職能轉變，才能為經濟發展創造良好的外部環境。大部制是適應轉變政府職能、改革行政管理體制需要的有益嘗試。縱觀我國政府歷次機構改革，在操作層面都沒有嘗試過大部制的做法，自然沒有現成的辦法可循。因此，如何保證大部制改革的成功和高效運行，不僅是壹個理論問題，也是壹個實踐難題。
相比之下，西方發達國家大部門制的做法值得借鑒。
在西方世界中，英國是第壹個嘗試部長制改革的國家。早在20世紀50年代，英國政府就開始探索對壹些職能相近的部門進行合並重組。60年代組建並合並了三大部委(衛生和社會保障部、外交和聯邦事務部、國防部)。20世紀70年代，貿易工業部和環境事務部應運而生。後來由於職能演變和能源危機，能源部從貿工部分離出來。幾年後，因為金融危機和行政效率低下，貿易工業部和環境事務部不得不拆分。1983年，英國政府改組了貿易部和工業部。出於國防安全的考慮，美國在9.11事件後成立了超大型的國土安全部，包括12個機構和17000名工作人員。而瑞典當局則設置了貿易工業部，職責很多，比如勞動保護、貿易運輸、工業發展規劃等。
由此看來，大部制改革不僅是中國社會經濟發展的必然結果，也是世界各國公共行政領域正在不斷推進的機構改革。
此外，實行大部制改革也是克服行政組織弊端的必然選擇。
眾所周知，在理論界廣為人知的理性官僚制，是各國行政機關秉持的重要理念。如何克服官僚制設計的內在缺陷，壹直是理論界的熱點問題。學者彼得斯曾指出，發展中國家和體制轉軌國家“在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立壹個可預測的、普遍的、正直的韋伯式官僚政府。”帕金森定律揭示了行政部門具有內在的自我膨脹傾向，機構和人員的不斷增長是其生存本能。公* * *選學派認為，官僚行政部門的擴張動機遵循這樣壹個公式，即“部門本身越大=預算越多=權力越大”。他們指出，在政府官員眼中，追求的是效用函數的最大化，包括選票、薪水、組織的規模、榮譽、額外收入、權力和地位。近年來，各國曝光的壹些重大腐敗案件，就是官僚體制下尋租和濫用權力的集中表現。
同時，我們也可以從系統論的角度來分析大部制。我們知道，系統是壹個有機統壹的整體，由相互依存、相互作用、相互制約的要素組成。系統的發展取決於各要素的功能以及它們之間的協調和匹配。系統論的方法要求我們立足整體，觀察全局，著眼於從系統與要素、結構與功能、系統與環境的關系來全面考察對象，從而實現功能優化。政府組織本身是壹個自組織、自適應的有機系統。只有保證政府系統內部各種要素的協調匹配，才能發揮政府的自組織和自適應功能，進而實現系統的協同效應。政府作為整個社會系統的壹個子系統，承擔著實現社會公共利益的職能。只有保證體制內行政理念、人員配置、制度安排的協調匹配，才能全面提升政府履職能力。因此，在進行大部制改革的過程中，只有優化人員配置，合理界定職能，完善制度設計，才能合理集中和整合公共資源，實現公共利益最大化。此舉不僅是改善政府治理的需要，也是提高政府管理水平的需要。回顧歷次機構改革的歷程，我們不難發現，在制度設計層面，還有很多亟待解決的問題。行政體制改革是壹項系統工程。因此，在推進大部制的過程中，制度設計者必須全面系統地規劃和調整政府機構，充分吸收社會各方面的意見和建議，在社會大背景下統籌考慮，穩步推進政府機構改革。只有這樣，才能最大限度地發揮公眾的治理效益，而日趨成熟的大部制改革無疑是實現上述目標的理想選擇。
二
按照科學發展觀的要求，統籌謀劃大部制改革的總體戰略，確保行政體制改革的公平、公正和科學效率，是體制改革的主題。因此，在推進大部制改革的過程中，必須統籌考慮，科學規劃大部制總體方案，找準關鍵環節，完善各項機制，加強制度立法，為大部制改革走上科學規範的發展軌道奠定堅實基礎。
(壹)統籌考慮，科學規劃大部制改革總體方案
要按照建設中國特色社會主義民主政治的要求，全面、綜合、科學地謀劃當前和今後壹個時期大部制改革的總體方案。所謂總體規劃，不僅僅是壹個時間的概念，更是壹個空間的概念，壹個領域的概念，壹個層次的概念。應該理解為通過多年的努力和各方面的努力，著力構建權責壹致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。進壹步，要合理界定大部制改革的具體目標。即構建政府信用體系，完善政府服務體系；規範權力運行機制，強化監督制約機制；優化政府組織結構，合理劃分職能結構。只有科學合理地規劃大部制改革藍圖，才能為行政管理體制改革打下堅實基礎。
(二)找準重點，突破難點，有針對性地推進大部制改革。
政府職能的轉變是行政管理體制的根本目的。只有依靠政府責任制和公共服務體系，才能實現政府職能的轉變。目前，政府責任體系和公共服務體系建設存在諸多漏洞。這就需要理論界和管理層深入基層，了解行政管理體制的現狀，全方位、多角度地收集和整理信息，傾聽基層幹部群眾的意見和呼聲，全面把握當前政府責任制和公共服務體系存在的重點問題，提出有針對性的解決方案，為研究大部制改革提供實證材料。大部制改革的難點是利益機制的調整。不可否認，中國存在利益分割、碎片化管理的行政格局。在中央層面，各部委的三個規劃是部門履行職責的基礎，固有的“權力觀”已經滲透到他們的觀念中。如果在政府履職過程中，是部門利益而不是公眾利益，那肯定會影響行政效率，損害公眾利益。因此，在推進大部制改革的過程中，有必要將利益機制這壹分析工具引入行政管理體制研究，在取締部門利益的基礎上，構建中央與地方之間和諧的政府利益機制，包括充分調動利益動力機制、利益協調機制和利益救濟機制。在推進大部制改革的過程中，另壹個需要註意的問題是部門職能交叉、多頭管理和分散管理。長期存在的部門權責不清、多頭管理的問題，造成了國家經濟社會戰略管理的困難，導致宏觀調控的滯後和失靈，影響了國家整體利益的實現，造成了行政成本的高昂和資源的嚴重浪費。只有按照科學合理的職能配置原則，才能構建科學、公正、高效的政府體系。
(三)完善機制，加強立法，推動大部制改革走上科學規範的發展軌道。
根據已公布的機構改革方案的總體要求，進壹步調整各級政府機構職能，合理劃分政府權責體系；完善公共服務機制，明確界定各級政府公共服務職責，確定部門工作內容；深化公共財政預算改革，調整完善轉移支付制度，健全強化預算約束，規範支出行為，強化預算監督機制，建立健全財權與事權相匹配的公共財政服務體系；加強公務員隊伍建設，加強公務員在職培訓，提高公務員素質，增強履職能力。
以往機構改革的壹個最大弊端就是忽視了組織法的作用，最終導致機構改革的失敗。因此，制度法律體系的建設勢在必行。在大部制改革過程中，要特別重視法律的規範作用。當前，要進壹步修改完善國務院組織法和地方人民政府及人大組織法，抓緊制定行政組織基本法。對行政主體制度、行政組織形式、行政組織程序、違法違規責任追究等基本問題作出規定，確保大部制改革走上科學規範發展軌道。
三
大部制改革是壹項復雜的工程，涉及部門眾多，利益難以平衡。這需要大量耐心細致的工作，不能急躁冒進。我們要按照中央的部署，積極穩妥，循序漸進。我們正處於改革的關鍵階段，各種深層次矛盾和利益競爭激烈，深化行政管理體制改革的復雜性和艱巨性不容低估。當前，我們應特別註意以下問題:
(壹)實現決策、執行和監督的適當分離和有效運行。
黨的十七大報告強調，要“建立健全決策、執行、監督相互制約、相互協調的權力結構和運行機制”。這壹改革思路意味著重構政府內部的權力結構和運行機制。目前中國實行的是議事與執行相結合的政治體制。根據憲法，政府受國家權力機關(人大)的監督和制約。政府的習慣做法是履行行政職能，大多數政府機構沒有決策和監督的經驗，這也是推行大部制改革的障礙之壹。在推行大部制的過程中，決策權、執行力、監督權如何劃分？權力的邊界如何劃分？如何設置組織？很多問題也在困擾著理論界和決策當局。之前的政府機構改革從來沒有嘗試過這方面的探索和研究，所以推進策略和方法就顯得尤為重要。在這方面，可以參考西方國家的做法，將國務院的組成部門設置為制定政策和專門決策的機構，將直屬機構定位為執行和服務機構，將辦理事務和協調審議的機關設置為監督機關；還可以考慮細化大部門內部的機構職能，將部門的決策權集中在壹個部門，設立政策法規部，將執行事務與部門適當分離，設立專門負責執行的執行局，實現決策權與執行權的相互監督和制約。決策與執行分離後，部長對相對獨立的政策部門和執行委員會的管理應以設定績效指標、確定預算規模和簽訂服務合同為基礎，對其工作任務提出更高的預期目標。
(二)克服推進大部制過程中的隱性問題
我國早已習慣了集權管理的模式，國家機關公務員也適應了聽指揮、分任務的“協調聯動”的工作方式。國務院機構改革後，部分國家級部門將合並。地方對口單位在短時間內仍然會存在，舊體制下的地方部門可能會對上級新部門的工作產生抵觸情緒，頭腦中會產生“內疚意識”。這就要求各級政府機構重視對其工作人員的思想教育，幫助他們摒棄狹隘的舊部門情結，樹立大局意識。其次，大部制改革後，部長們的管理權限會增加，他們的整體掌控能力也將是對自身能力的全新考驗。在這種制度設計下，部門領導必須提高駕馭全局的能力，善於運用各種領導技巧處理復雜的人際關系。再次，要重視機構盲目合並帶來的問題。特別是在地方層面，禁止定目標、搶塊、捆綁不成熟的部門搞“配對”。因為，不顧現實，盲目合並必然會帶來很多負面影響。其結果是，要麽再次分裂，要麽降低公共治理效率，損害政府公信力。因此，為了更好地推進大部制改革，地方政府可以先進行試點，經驗成熟後再逐步推廣。
(三)繼續深化大部制改革的理論研究
過去，中國的機構改革往往是迫於形勢的壓力，以“應急”的方式提出改革方案。由於理論準備不足，改革最終缺乏科學性和前瞻性。換言之，理論滯後於實踐的問題日益成為制約我國政府改革的突出問題。在當前形勢下，加快行政管理體制改革，推進多部門制，應著眼於對我國政府歷次改革的理性反思，從價值選擇的角度探討政府改革與發展市場經濟、實現制度創新和提高政府行政能力的關系；要加強政府治理與改革的學術研究，特別是公共組織理論的研究；適應全球化和世界範圍內政府治理與改革的發展趨勢，通過國際比較研究，積極借鑒他人的經驗；註重調查研究，通過實證分析，總結國內外行政體制改革的經驗教訓，提煉具有指導意義的理論成果，以理論創新推動體制創新和機制創新。
總之，大部制改革是壹個系統工程，絕不是壹蹴而就的事情。這就需要我們理性分析，客觀對待，善於發現問題，總結不足。只有這樣，才能真正提高實證研究的價值，達到預期目的。