關鍵詞表現 成因 治理對策
壹、“上有政策，下有對策”的界定
何謂政策領導力?具體來看，所謂政策，壹般是指政黨、政府或集團為實現既定路線、目標和任務而用以調動或約束社會力量的策略原則與行動準則。而領導力就是指領導者個人(或領導團體)為實現領導者自己及其追隨者的***同目標，而通過說服或榜樣作用激勵某個群體的過程。
在筆者看來，政策領導力就是在政策的指導、調節、管理和控制下，能使人們自覺調整行為，符合政策要求，達到預期政策目標的壹種強大引領力。
政策領導力是壹種強大的引領力，具體包括：影響力、執行力和效力。影響力是指領導者按照政策的要求，以其身份和個性特征，有效地影響並改變被領導者的心理和行為，同時對組織產生長遠影響的能力。影響力是政策領導力的基礎。只在強大的影響力的作用下，人們才有可能按照政策的要求，執行相關活動，實現組織目標。
執行力是指政策執行者通過壹定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋實施服務宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的能力。執行力是政策領導力的核心。如果沒有執行，政策將成壹紙空談。只有把政策落到實處，政策領導力的作用才能得到充分發揮，保證政策目標的實現。
效力是指領導者實施領導的行為能力，工作狀態和在對領導活動發揮有利作用時所獲取的有效成果的能力。效力是政策領導力的保證，它是衡量領導力發揮程度的重要尺度，是推動政策改進的重要力量。
影響力、執行力和效力三者密不可分，它們貫穿於政策領導力運行的全過程。在這三力的***同作用下，政策領導力才能實現良性運行。
“上有政策、下有對策”從本質來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是壹種消極的政策變通，是對原政策的背離。
二、“上有政策，下有對策”現象的表現
目前，“上有政策、下有對策”現象在現實中情況各異，具體表現為對中央關於推動科學發展重大決策部署的“替換性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“象征性”執行、“欺騙性”執行、“對抗性”執行等六種情況。
壹是“替換性”執行上級政策。
壹些地方表面上出臺了貫徹上級政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，壹些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關。有的是采取“混淆視聽法”，對同壹個城市房價，這個部門說升了，那個部門說降了，利用不同的統計口徑，尋找能證明自己調控成果的“政績”，大肆宣傳;有的是選擇性發布數據，對社會發布壹些無關緊要的調控數據，至於城市存量土地、開發商手裏究竟囤積了多少土地、究竟有多少逾期未開發等對房地產走勢至關重要的數據，則秘而不宣;有的是采取“以空對實”法，中央調控政策越來越明確、細致，壹些地方政府出臺的“實施細則”反而操作性不強，沒有檢查考核標準。宏觀調控的落實在壹些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。
二是“選擇性”執行上級政策。
壹些地方政府在執行上級政策時，著眼於為我所用，對政策精神和內容故意曲解，選擇政策中對本地方、本部門甚至執行者本人有利的部分來執行，斷章取義，各取所需。比如，壹些地方政府在執行煤礦生產政策時，註重對煤礦開采帶來的經濟效益，註重煤礦經濟帶來的政績，註重煤礦經濟對當地財政的貢獻，對這部分政策的執行很到位。但同時，煤礦生產政策中要求地方政府合理利用礦產資源，防止濫采濫挖，保護環境，註重對人員的安全培訓等方面由於經濟效益不明顯，就得不到執行者的重視，壹些地方甚至不管不問，致使資源枯竭，礦難不止，影響了國家安寧、經濟發展、社會和諧、人心穩定。
三是“象征性”執行上級政策。
壹些地方在執行上級政策過程中，“不求神似、只求形似”，表面上是對政策不折不扣地執行，實際上卻對上級政策搞“變通”，“先上車、後買票”，甚至置若罔聞，上了車也不買票，造成既成事實。比如，國家安全生產法要求所有的煤礦都必須證照齊全，要求各地監管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采。可是許多發生礦難的煤礦事後查明都屬於證照不全、無照經營或者壹證多井，或者是本應關閉的礦井卻以資源整合的名義保留，煤礦企業甚至以礦井整合代替資源整合。這說明當地政府各監管部門沒有很好履行檢查監督職責，甚至和礦主壹起弄虛作假，***同應付上級的檢查。無數血淋淋的教訓表明，對執行上級安全生產監管政策當面壹套、背後壹套，令不行、禁不止，是導致礦難頻發的罪魁禍首。
四是“附加性”執行上級政策。
地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。但壹些地方政府出臺的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著壹己之私。某市政府曾發文規定，依法註冊且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”：車輛違規不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查;某市政府辦公室2006年以壹紙“紅頭文件”為壹個酒類品牌促銷，要求以後全市的公務招待都用該品牌，完成任務的單位按10%獎勵，未完成的則將遭通報批評……
五是“欺騙性”執行上級政策。
壹些地方政府打著發展保護支柱產業的旗號，表面上口口聲聲要加大監管力度，暗地裏卻為不法礦主和環評不達標企業“開綠燈”、發放“通行證”，充當代理人，縱容不法煤礦和汙染企業生產經營，導致國家政令“嚴不起來、落實不下去”，出現“腸梗阻”現象。盡管近些年來黨和政府付出很大努力，三令五申要求關閉不合要求的小煤礦，但有些地方幹部的陽奉陰違使這壹計劃的執行大打折扣。2006年11月25日，發生在雲南省曲靖市富源縣昌源煤礦的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的監督問題。這是壹個已經被煤礦監察局和雲南省政府發布公告予以關閉的礦井，卻被偷梁換柱，以置換名義保留下來，並且繼續生產，以致釀成特別重大事故。
六是“對抗性”執行上級政策。
也有壹些地方對上級政策公然置之不理，我行我素，拒絕執行國家政策法規。比如，江蘇某鋼鐵有限公司於2002年在常州市建設大型鋼鐵聯合項目過程中，當地政府及地方相關行政管理部門違反國家有關法律法規，明目張膽地越權審批項目，對企業違法行為睜壹只眼、閉壹只眼。該公司未取得環保部門批復環境影響報告書擅自開工建設，違反土地管理法，未取得合法土地征地批準文件即動工建設。又比如，2003年到2006年，某市政府及有關部門違反土地利用總體規劃和城市總體規劃、違法批準征收集體土地14877畝，用於某高校園區建設。有關部門報經國務院同意責令該市糾正土地違法行為後，該市不但不進行整改，還公然擴大違法征占土地。
三“上有政策，下有對策”現象的原因分析
(壹)行政決策體制不科學,導致政策制定出現問題。
從總體上看,我國行政決策體制已經具有完整的框架,但是科學化程度還不高,政策制定缺乏科學性和可行性,主要表現在以下幾個方面:
1 、科學的決策體制尚未真正建立起來。
在實踐中,作為決策中樞系統的各級黨委、政府及人大的決策權力、職責及範圍的劃分仍不甚明確,關系仍未完全理順,人大和政府的決策潛力尚未充分發揮。而各級政府已經建立起來的由信息、參謀、決斷和監督組成的決策體系還沒有真正發揮其分工合作、密切配合、科學決策的作用。行政決策不重視信息的收集、處理和利用,造成信息閉塞,即使獲得壹些信息,也不準確、真實、及時。各級各類黨政部門的決策研究機構的權威地位不夠高、職能發揮不全,充當秘書班子而不研究決策的現象嚴重,而體制外或民間的政策研究、咨詢組織發育緩慢,數量少、功能弱,未能真正在政府決策中發揮應有的作用[1] 。
2 、行政決策程序不規範。
目前中國的行政決策尚未建立起嚴謹的程序和完整的規範,不少政府部門和基層行政決策往往不經過紮實的調查、認真的分析、充分的討論和縝密的論證,由行政首長“拍著腦袋作決定,拍著胸脯表決心,拍著屁股推責任”,缺乏決策民主。因此,主觀決策、重復決策、錯誤決策時有發生[2]。
3、行政決策缺乏科學的手段和技術。
由於依賴傳統的經驗決策方式,壹些地方及部門領導人忽視吸收與社會同步發展的科學決策理論和技術,不願意學習和運用先進的現代決策理論、決策手段和決策技術,造成其決策方法簡單,決策手段貧乏,阻礙和影響了決策的科學化水平[3]。
4 、科學的決策責任制度缺失。
行政決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上源於責任心的淡化,而根本原因在於缺乏科學、有效的決策責任制度。壹是決策權力與決策責任相分離,決策成敗與決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏直接的、必然的聯系;二是決策責任主體不明確,所謂“集體決策,集體負責”,往往產生“責任擴散效應”,決策失誤後無人承擔實際責任;三是對決策失誤責任追究不嚴格,每每以“繳學費”作為“護身符”,逃避責任追究[3]。
(二)行政執行體制缺陷成為“上有政策,下有對策”行為的滋生土壤。
執行是使既定的決策目標得以實現的動態過程。合理的執行機制是政策有效執行的必要條件。當前我國政府的執行機制缺陷是“上有政策,下有對策”行為的關鍵原因。
1、政策執行中某些具體環節的“偏差”導致政策執行不力。
政策執行環節中的任何失誤或不周都會影響政策的正確執行。從現實表現來看,政策執行環節上的“偏差”經常反映在以下幾方面:
(1)政策宣傳的缺陷。進行政策宣傳以取得政策對象對政策的支持是順利實施政策的重要保證。在政策執行中,有些人不重視政策宣傳,或者宣傳出現失誤。目前,我國政府公***政策的傳播渠道不通暢,缺乏壹定的信息反饋機制,使公***政策在宣傳過程中受阻和歪曲,嚴重影響政策的有效執行。政策宣傳有時出現“矛盾”的現象,這樣會使政策執行者與政策對象就政策產生誤解,最終使政策執行者無所適從。
(2)政策執行的信息溝通機制不健全。信息溝通機制的不健全,使政策執行過程中的信息交流嚴重阻塞。政策執行缺乏信息反饋機制,政策執行盲目性大,政策評估缺少依據,政策效果難以認定。因此,政策執行過程中信息渠道不暢,信息溝通失靈,“上有政策,下有對策”就在所難免[4]。
(3)指揮不力,缺乏協調。指揮是實施政策的重要環節。指揮不力的現象表現為:第壹,軟弱無力。指某些政策執行者所下命令沒有權威性,導致不執行或消極執行政策的結果。第二,政出多門,多頭指揮。指揮要求集中統壹,即壹個下級只能接受壹位上級的命令。上面多頭多腦,下面必然會手足無措。第三,缺乏協調配合。壹般政策都是多目標的,必須依靠各個部門、各個執行人員協同完成。缺乏協調的政策執行,就會降低執行政策的整體效應[5]。
(4)政策執行的評估機制欠缺。良好的政策評估制度能夠優化政策運行過程,從而防止政策執行梗阻和促進政策目標的順利實現。目前,我國的政策評估機制並不科學。壹方面表現為評估的動機不良,要麽借評估作為炫耀工作績效、沽名釣譽的手段,要麽借評估來掩蓋政策執行失誤和推卸責任。另壹方面,缺少正確的評價標準和評價方法。政策評估傾向於用價值判斷代替事實分析,用定性結論取代定量結論,評估結果難以作為政策執行的考核依據,“上有政策,下有對策”難以及時認定。
2、政府執行力的弱化。
政府執行力壹般指政府組織為達成既定目標,依法使用、調度和控制各種公***資源,貫徹執行國家方針政策、法律法規以及上級指示、決定、決議,實現戰略目標和任務的能力。政府執行力是壹種“合力”,政府執行力各要素的優化組合是形成高效執行力的關鍵。執行力弱,就難以確保政令暢通,就會出現所謂“上有政策、下有對策”的現象。
政府執行力的弱化主要表現在以下幾個方面:
(1)政策本身存在漏洞。影響政府執行力的前提因素在於政策本身的科學與否。“上有政策,下有對策”現象的產生必須有壹個前提條件,那就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。
壹是政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首先表現在政策針對性不強。政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律。沒有針對性的政策在執行中將表現出政策行為規範與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策本身缺乏合理性的第二種表現是政策目標缺乏合理性。有些目標定得過高,政策執行容易受到現實條件和政策資源的制約,這也會導致“上有政策,下有對策”[6](P172)。
二是政策缺乏明晰性。政策缺乏明晰性主要表現為政策目標錯誤或者模糊不清、政策內容混亂、政策活動主體的職權責任與活動期限界定不科學。政策表述得含糊不清,就可能給政策執行者帶來對政策目標和內容的理解上的困難,可能會給執行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。
三是政策缺乏協調性。從現實政策來看,政策缺乏協調性主要表現在:第壹,政策體系不配套。新舊政策缺乏連續性,政策層次相互脫節,政策間目標、內容和效應相互沖突等等。這壹方面給政策執行帶來了困難,同時也給執行者尋找“對策”打開了方便之門。第二,政出多門。部門林立、機構繁多,造成政策打架和相互矛盾的現象,這使得政策執行機關和執行人員莫衷壹是,也為鉆政策的空子提供了可乘之機[6](P175)。
四是政策缺乏穩定性和連續性。在有些地方、有些部門,常常是領導換屆,政策也換樣,人存政舉、人走政息、政策多變、朝令夕改,政策缺乏基本的穩定性和連續性,這樣就很容易導致“上有政策,下有對策”的現象。
(2)執行主體的利益需求和能力缺陷導致偏差。
壹是執行主體的利益需求產生行為偏差。政策執行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公***政策的有效執行。由於政策執行主體的成本---收益預期較低,或者比較利益的相對剝奪,壹些政策執行主體根據自己的理解和需要,附加上壹些原政策目標中所沒有的內容,搞“土政策”。特別是當公***政策本身與政策執行者的利益沖突的時候,壹些政策執行者就會尋找政策替代,或者對原政策內容有意曲解、肆意變通甚至“軟拖硬抗”,搞“上有政策,下有對策”,造成政策目標無法實現和公***政策執行失敗[6](P187)。
二是執行主體的認知缺陷。政策執行主體對公***政策的認同態度,很大程度上決定了政策執行的成效。執行主體對公***政策認識不夠、理解不清,就難以正確、全面地執行。政策在傳達過程中,語言運用不當或晦澀難懂也造成了政策執行主體在政策認知上的梗阻[6]。
三是執行主體素質不高。在市場經濟條件下,首先執行人員並不熟悉市場經濟條件下的發展規律,缺乏應有的政府管理新知識。其次,他們的思維方式與現代化社會的要求也有較大差距。由於他們長期接受傳統思想的教育,在計劃經濟體制下,形成了僵化的思維模式,這些都會妨礙執行人員準確執行政策[7]。最後是政策執行主體的職業道德素質因素。政策執行者在執行政策的具體過程中,壹般具有對於政策“初始的解釋權”,如果政策執行人員缺乏職業道德,在思想上形成拜金主義、功利主義、本位主義,那麽他們在政策執行中不可避免地會選擇“上有政策,下有對策”的執行方式來趨利避害[8]。
(3)執行資源的匱乏。
政策執行所需的資源是否充分具備,是政策執行是否順暢的關鍵。執行資源包括政策資源、人力資源、財政資源、信息資源等。
壹是政策資源包括完成政策所需花費的各種成本和條件。政策是資源已成為人們的普遍***識,但在用足用好政策資源上,各地卻存在著差距。有些地方政府政策貫徹不到位,落實不徹底,白白浪費了政策這壹寶貴的資源。有些地方政府在宣傳政策時“缺斤少兩”,馬虎應付,或發個文件,或召集個會議,就算完成任務,流於形式,浮在表面。
二是人力資源是指高素質的政策執行人員,政策執行者的素質要求側重於專業管理方面的知識技能和實踐經驗,要求具有較強的政策理解能力,有步驟地推行政策實施。在我國,雖然行政機關人員臃腫的現象十分嚴重,但是優秀的高素質的公務員卻很缺乏。
三是財政資源是政策執行者政策執行活動中的各項經費,以保障政策執行的必要開支。在我國處於政治、經濟、文化欠發達的社會轉型時期,執行經費的缺乏始終是阻礙公***政策執行的重要因素。
四是信息資源包括執行人員應熟悉的政策內容、執行方法及其他相關事項。暢通的信息渠道和信息來源是政策有效執行的必要條件。由於我國政府機構的設置不合理,運轉不規範、不協調等問題,加上政府機關辦公設備不同程度的落後、陳舊,政策執行者的信息渠道不暢通,信息來源匱乏的現象在壹些地方,尤其是經濟不發達地區存在。這就使得政策執行者無法制定出切實可行的行動計劃,也無法對政策執行過程實施必要的控制,從而造成政策執行中的失誤或困難。
(4)執行文化的缺乏。
地方政府作為執行機構,要構建靈活高效的執行文化。唯有積極培育政府執行文化,才能不斷強化政府執行觀念和意識,提高政府的執行能力和水平。目前,我國許多地方政府就缺少這種“迅速反應,馬上行動”的執行文化,辦事拖沓,互相推諉,對中央的政策執行不力,隨意變通。
(三)碎片化的行政監督體制為“上有政策,下有對策”行為的產生提供了條件。
我國的行政監督體制經過幾十年的發展,已經形成具有自身特色的壹套體系。但同時,行政監督體制還存在壹系列的缺陷,使得行政機關在具體運作中出現了很多政出多門、政令不暢現象,為行政執行機關和人員的“上有政策,下有對策”行為的產生提供了條件。從當前我國行政監督現狀來看,監督機制不完善主要表現在以下幾個方面:
1 、行政監督體系整體功能不強,缺乏監督合力。
在監督實踐中,由於政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順,各種監督主體都程度不同地存在監督權限、方式、程序、範圍不夠明確,不夠具體等問題,彼此又缺乏聯系和溝通,工作中往往各自為戰,尚未形成壹個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體。因此,監督工作中難免存在“交叉帶”和“空白帶”,造成有的問題多方插手,有的事情各監督部門互相推諉、扯皮,出現無人監督狀況。這就削弱了監督的整體效能,導致了監督機制弱化,缺乏監督合力[9]。
2、行政監督法規不完善,監督缺乏可操作性。
行政監督是壹種法制監督,從總體上講,行政監督法制化程度低。壹是壹些重要的監督法律法規空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監督所必須的《新聞法》和《舉報法》等還未出臺,使監督活動缺乏法律依據;二是既有的監督規則措詞籠統,很不具體,缺乏清晰明確的標準和可供操作的細則,使監督主體難以準確裁量和及時查糾被監督對象的越軌違法行為[10]。
3 、專門監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性。
在當前的內部行政監督體制中,有行政監督權的專門機構如監察部門,大都設置在政府機關內部。在領導體制上,這些部門受雙重領導,既受同級行政機關的領導,又受上級業務部門的領導,這樣專職監督機構受到的控制比較多[11]。
4 、權力機關地位不高,缺乏監督力。
從法理上說,權力機關的獨立性最強,其對行政機關的監督應是最具權威的,但實際上,目前人大監督是法律地位高而實際地位低,監督工作仍然是人大工作的薄弱環節。突出表現在監督機構不健全,強度不夠;手段不配套,深度不夠;監督措施不得力;監督制約方面的法規不完善。
5、行政監督偏重於追懲性監督,忽視了預防性和過程性監督
行政監督活動應是壹項經常性、連續性的活動。長期以來,我們壹直偏重於追懲性的事後監督,把監督工作的重點放在“糾偏於既遂”上,忽視了行政非法行為發生前的預防和過程中的控制。由於事前預防和事中控制不完善,造成行政偏差出現過多[12]。
四、“上有政策、下有對策”現象的治理對策
(壹)加強政策執行中的思想文化建設。
人是壹切社會活動中主體，政策的執行落實要靠人來完成，其包括政策執行者和政策目標指向群體。人是物質和精神的統壹體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是壹套邏輯相聯系的價值觀和信念，它提供了壹幅簡單化的關於世界的圖畫，並起到指導人們行動的作用。”價值觀和信念這種內化了的制約機制在某中程度上比其他制約方式更有效，因為道德意識制約調節的是“理性經濟人”內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。正因為如此，強化政策執行主體和目標群體思想意識教育就是要加強二者道德操守的修養，使政策執行參與者內心深處具有明辨是非的道德意識，對政策執行過程中的違規行為產生壹種內在的厭惡感，避免政策執行因為“理性經濟人”的逐利動機而走樣。
加強政策執行主體和目標群體的思想意識教育具體來說就要二者分別樹立正確的利益觀，政績觀。首先承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是壹個矛盾體，包含了個人利益和***同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公***利益為前提，在沖突的條件下，以公***利益為優先選擇。
在煤礦安全生產中，保護合法合理利潤，取締非法收益。使煤礦企業深刻認識到其不僅僅是經濟實體，本身還具有維護工人生命安全，進行資源合理開發的社會責任感和道德要求，積極配合執行國家的安全生產政策;各級政府部門要破除狹隘的地方利益部門利益，樹立大局觀念，認識到煤礦安全生產關系到社會穩定、家庭幸福，關系到政府的現象;各級官員要樹立正確的政績觀，要把“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”貫徹到政策執行過程的始終，自覺抵制政策執行中的幹擾因素。
(二)完善權力制約體系。
權力尋租而導致腐敗是產生上有政策下有對策現象，影響政策執行效果的關鍵因素。懲治權力腐敗行為是遏制地方“對策”行為最核心的措施。人類社會實踐說明權力具有腐蝕性 ，壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的壹條經驗。有權力的人們使用權力壹直到遇有界限的地方才休止。”所以必須以權力約束權力。由於歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在“集中力量辦大事”方面具有優越性，但過分的集權，不利於權力的互相監督，沒有監督的權力不能作為政策有效執行的保障，甚至成為政策執行的腐蝕劑。
現階段，完善權力制約機制首先要合理分權。包括中央和地方政府之間，以及同級政府中不同部門之間的權力劃分，使之法律化。在職責明確情況下，加強中央對地方政策執行的監督，改變地方政府執行政策變通隨意的行為;明確劃分政府各部門之間權責範圍，理順立法權、行政權、司法權之間的關系，完善人大對行政執行權監督的實施細則。對政策系統決策、執行、監督部門之間進行必要的劃分，使之互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，保障政策執行監控有力。
在政策領域中，對權力進行制約不是最終目的，最終目的是用權力來保障政策的有效執行，減少執行中的“對策”行為。只有權力的互相制約，才能根本上消除權力尋租的空間。治理官煤勾結，權力制約是關鍵，要建立健全壹整套的官員任免考核管理、官員政績考核體系和權力監督等制度，對權力尋租行為加大處罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上後悔莫及”;規範權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行。從根本上保證政策的實施。
(三)健全科學民主的決策制度。
上有政策、下有對策現象的出現固然有政策執行主體自身行為上的原因，可是我們也必須承認：政策本身存在問題也是導致這壹現象的誘發因素。“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向方面”合理完備的政策，本身就減少政策執行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規收益，同時，加大了政策違規的心理成本和被發現的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公***政策需要科學民主的決策制度來保證。