文 | 東北 財經 大學東北亞經濟研究院課題組
東北振興戰略實施以來，在經濟總量、產業升級、體制改革、對外開放、 社會 民生等方面均取得了壹定成果。
然而，在中國經濟高質量轉型發展和產業鏈現代化建設的要求下，東北地區的發展與全面振興目標相比仍有較大差距，需要增速提效地推進戰略實施，並提前謀劃好"十四五"發展布局。
東北經濟發展的不足
當前東北經濟發展的不足主要表現在： 壹是 經濟總量和增速仍處於全國中下遊水平。在31省市自治區中，遼寧、黑龍江、吉林2019年GDP總量分別位列第15、24、26位，GDP名義增長率分別排在第26、29、30位。 二是 改革力度不夠，相關的政策、制度、舉措需進壹步放開。 三是 產業結構亟需優化，產業鏈的水平有待提升，第三產業和戰略性新興產業存在短板，產業發展缺乏" 科技 大腦"。 四是 市場活力不足，民營經濟發展緩慢，民企和中小企業缺少良好的營商環境。 五是 區域協同不夠，各地區欠缺整體規劃布局與互聯互通。 六是 對外開放水平有待進壹步提升。
東北振興"十四五"規劃建議
國家"十四五"規劃的編制工作已經啟動。當前國內外經濟形勢嚴峻，新冠肺炎疫情對全球的沖擊仍在持續，中國所面臨的國際環境也日趨復雜。在這種局勢下，需要按照中央要求，加快形成以國內大循環為主體的"雙循環"新發展格局。因此，謀劃好東北振興"十四五"戰略布局，對中國經濟平穩 健康 發展至關重要。東北地區在"十四五"中要加快戰略推進、加大改革力度、提升開放高度、增強創新深度，實現彎道超車，開啟東北全面振興新篇章。
首先，東北振興的"十四五"規劃要高起點站位，高質量 謀化 。中央早已明確 東北的戰略定位，是國家重要戰略資源基地，關乎國家的國防安全、產業安全、糧食安全、能源安全、生態安全等。隨著國際貿易投資環境的變化，東北將成為對外開放的新前沿。
因此"十四五"規劃中，對東北經濟和 社會 發展要高標準高要求：東北是實現中華民族偉大復興的戰略高地，是進壹步開放的新前沿，是國家經濟 健康 發展的安全保障。在規劃要求和發展目標上要制定更高的標準：相關的體制、機制和管理水平，要瞄準國際國內先進水平；經濟發展的質量、速度，以及產業結構，要比肩國內發達區域水平；要最大程度縮短傳統產業轉型升級的時間，使傳統產業轉型發展與新興產業布局和發展速度同步；最終在發展目標上，與全國經濟和 社會 發展水平壹致，同步實現中華民族的偉大復興。
其次，針對東北發展面臨的突出問題，建議從加大政策放開力度、建立改革試驗區、推動產業轉型升級、提升創新能力、改善營商環境、強化區域協同發展、打造開放新高地、加強人才隊伍建設和戰略實施效果考核等多方面尋求"十四五"發展的突破口。
1.加大政策放開力度，授東北以漁
壹是人口政策。 第六次人口普查顯示，遼寧、吉林、黑龍江的出生率分別只有0.74、0.76、0.75，是超級低出生率。從2015年開始，東北人口自然增長率連續負值，年輕勞動力占比不斷下降，從長久看，會制約經濟發展，影響經濟活力。還會導致人口老齡化問題嚴重，加劇財政負擔。建議在鼓勵生育的同時，優先在東北地區放開生育限制，由允許生育二胎放寬到三胎，甚至鼓勵多生多育。若東北能先於其他地區放開人口政策，將使東北人口問題得到很大程度緩解或解決。
二是土地政策。 東北擁有廣袤的土地資源，也有很多未被利用的土地。建議在東北放開土地政策（前提是不改變耕地用途），喚醒沈睡的資源。具體措施有：第壹，確定土地的資產性質，真正讓農民擁有土地的占有、使用、收益和處置權，允許土地承包權、經營權，宅基地使用權、集體建設用地使用權、農村住宅等參與交易、抵押、作價入股。第二，加快土地流轉，建立城鄉統壹的土地交易市場，實現土地要素的市場化配置。第三，與東部、南部等土地稀缺地區開展對口合作，發展"飛地經濟"，吸引外地的技術、人才來東北創業。
三是金融政策。 東北的金融體系發展不夠健全、金融市場不夠活躍。金融活，實體經濟才能搞活。建議在東北進行金融綜合化經營改革試點，以適應東北振興的多樣化融資需求。設立東北振興銀行、東北振興基金。支持地方金融機構引進國企及民間資本。支持地方法人金融機構發行資本債券。鼓勵大型金融機構加大對東北的投入，提高不良貸款的容忍度。進壹步放開貨幣市場、資本市場和保險市場，促進貨幣市場資金、資本及保險資金充分流動，為實體經濟註入活力。鼓勵金融部門在東北設立金融創新中心，開發新型金融工具和金融產品等。充分發揮地方資產管理公司作用，加大不良資產處置力度，為銀行業 健康 發展創造條件。
2. 建立改革先行試驗區
支持東北建設以突破體制機制為重點的改革先行試驗區，對試驗區的政策、法律、監管等做壹些特殊要求，為東北創造更多的 探索 新的發展模式的機會。
具體包括：建立土地制度綜合改革試驗區，深化土地政策制度的改革；建立國有企業和地方經濟、民營經濟融合發展的試驗區，在資本運營、股權管理、經營機制、經理人制度、薪酬體制等方面做壹些特殊要求；對已有的自由貿易試驗區賦予更多特殊政策，或者將自貿區擴大到整個東北三省。通過試驗區，壹方面可以最大程度降低改革的潛在風險；另壹方面可以復制成功的模式，形成示範作用。
3. 以 科技 創新帶動產業轉型升級
壹方面 是圍繞"做活存量、做大增量、做優變量"來提升產業基礎能力和產業鏈水平，加大企業數字化改造力度。
做活存量： 資源優勢和制造能力是東北最大的存量優勢，也是東北振興的重要著眼點。振興不是把產業基礎推倒重來，而是要基於存量優勢，加大現有產業的改造升級，實施產業基礎再造工程。
做大增量： 導入資源、引進企業，以增量激活存量，推動產業轉型升級，實現產業鏈、供應鏈現代化，發展新產業、新業態、新商業模式，培育新的經濟增長點。
做優變量： 東北振興的最大變量就是數字化，數字化重劃發展的起跑線，若不緊跟或超越，會拉大發展的差距。東北要瞄準國際國內數字化先進水平，持續提升數字化科研水平，加快推進產業數字化和數字產業化，形成新動能、拓展新空間、實現新發展。
另壹方面 要加強產學研合作。東北的"產學研"合作空間巨大，依托科學技術和高等教育，通過產學研結合，為產業發展裝上" 科技 大腦"。產學研合作要從以產業（或企業）、高等院校、研究機構為基本主體，擴大到以政府、中介機構、金融機構等為輔助主體，按照壹定的機制或規則，形成某種聯盟進行合作研發，以同步實現技術創新、人才培養、 社會 服務、產業發展和經濟進步等功能。要以立法的形式為產學研合作奠定堅實的制度基礎，並加強政策和財政支持。
4. 改善營商環境，推動民營經濟發展
解決營商環境問題，要在行政制度、司法體系、 社會 保障等各方面做出調整。政府轉變職能要更多的落在服務項目上，讓市場機制切實地發揮更大作用，需要公平競爭、公正司法。
推動民營經濟發展，主要從三個層面著手：第壹，鼓勵民企參與國企混改，引入競爭機制，提升市場化水平，形成民企和國企良性互動的產業鏈關系。第二，現有的民營企業要實現超常規發展。在法律制度、市場準入、政府服務、金融支持等方面提供壹些特殊政策，為民營企業生產經營提供良好的市場環境。第三，新興業態在東北有著巨大發展潛力和市場空間，可著力培育民營企業面向新興產業發展。
5. 制定區域協同發展戰略，形成區域壹體化新格局
區域化協同發展是未來經濟發展趨勢，要重構東北區域發展新格局，提高各地區的互聯互通能力。
第壹 ，建立與東北亞內外聯動經濟區。在國家已批準的各類對外開放的區、圈、群、中心基礎上，建立以區域經濟壹體化為目標的境內沿邊、沿江、沿海經濟區，形成系統的對內、對外開放經濟帶，促進產業鏈延伸，物資、資金、技術、人員無障礙地實現區域內自由流動。可建立四個經濟區，並形成壹體化發展新格局：（1）圖們江三角洲經濟協作區。以暉春為中心，放射至圖們、通化、長春、哈爾濱，組成外向型工業城鎮網絡，主要開展與俄遠東、朝鮮羅津、清津及沿日本海地區的經濟合作。（2）北方經濟協作區。以黑河、綏芬河為窗口，建立黑龍江、烏蘇裏江、松花江、嫩江相互聯結的內河航運系統，形成以內陸邊貿為主的經濟協作區，與日本北海道、俄羅斯薩哈林開展經濟協作。（3）環黃海經濟區。以大連為龍頭，錦州、丹東為兩翼，鞍山、沈陽、遼陽等工業城市為腹地，形成遼東半島開放帶，與山東半島壹起，開展與日本北九洲、韓國西海岸等地區經濟合作。（4）草原地帶經濟區。以二連浩特、滿洲裏等國家級重點開發開放試驗區為基點，形成與蒙古、俄羅斯北部經濟合作區，並與呼和浩特、赤峰銜接，加快草原地帶產業結構調整，提升區域內經濟和 社會 發展水平。通過四個經濟區域開發與建設，使東北真正成為東北亞經濟圈的核心地帶，增強東北在東北亞區域內的競爭能力。
第二 ，"沈長哈"區域經濟壹體化。沈陽、長春、哈爾濱三個省會城市的GDP占東三省GDP總量的30%以上，城鎮化率均在65%以上。在東北振興定位中，沈陽是裝備制造中心，長春是創新中心，哈爾濱是中俄經貿合作中心，很多集群、平臺都在這三個城市。要解決三個省會城市互通不暢問題，建議在自貿區建設的基礎上，推動沈、長、哈三大城市橫向聯合發展，生產要素無障礙流動。各省市之間要破除行政壁壘，促進三市及沿途城市的資源、技術、人才、信息等暢通交流，形成優勢互補。這樣既可以降低發展的成本，實現經濟效益最大化。也有助於遼寧、黑龍江自貿區建設取得突破。
第三 ，建設松嫩平原農業現代化產業園。松嫩平原是東北平原的核心地帶，耕地面積達559萬公頃，分布著37個市縣。但各市縣的生產力水平不壹，商品化和市場化程度很低。當前的農業產業園主要以縣市為單位，建議以松嫩平原為整體，打造壹個國家級的農業現代產業園。實現大跨度、大範圍的農業產業化、商品現代化，這對保障中國糧食安全意義重大。
第四 ，建設東北裝備制造產業基地。裝備制造基地不止在沈陽，很多重大裝備制造業分布在東北其他省市，比如哈爾濱、長春等，多個產業集群比較分散。可將整個東北地區建成國家的裝備制造產業基地，從而延伸產業鏈、價值鏈。
第五 ，推進"渤水西調"工程。實現區域協同發展需要重大工程的投入，在東北地區的遼寧西部和內蒙中、東部存在大面積幹旱地帶，導致這些地區的土地資源無法得到利用。建議啟動"渤水西調"工程，從遼寧取水，將渤海的水資源調到遼寧西部和內蒙中、東部的幹旱地區，並將調水與改土相結合，形成地區間資源的互補和聯動，實現經濟、生態和 社會 效益的最大化。
在遼寧取水可以為東北及內蒙帶來發展機會，包括海水淡化、綜合化工、輸水管道、各類裝備的聯動，可形成產業體系。還可以增加遼寧西部和內蒙中東部的耕地、林地和建設用地，土地要素的增加可以有效推動經濟增長。
6．建設大連自由港，打造開放新高地
建議參考海南自貿港的政策，在大連建設國家級的自由港，實現東北更高水平的對外開放合作。大連具有得天獨厚的優勢，可將周邊的多個港口資源，比如營口港、錦州港等，進行整合，納入自由港統壹規劃，打造真正的北方航運中心和物流中心，糧食、重工業等很多貨物就可以從大連運進運出。大連的自由港和中日韓自貿區壹旦落地，還可以發展成"轉口貿易+離岸貿易+離岸金融"的模式，優先開放金融市場，利用金融的活躍度引進外商，使大連成為北方最開放最活躍的國際化城市。
7. 建立留住人才的機制和政策，建立戰略實施目標和考核機制
東北有多所重點高等學府，但存在畢業大學生大量外流的現象。要吸引大學生畢業後在東北創業、就業，就要在戶籍管理、住房補貼、教育、創業基地建設、創業服務等方面提供特殊政策。利用廢棄的廠房、基地等場所建設科創園、文創園，為大學生創業提供方便。其次，要提高外地人才來東北地區創業就業的吸引力，東三省各級政府可以為外來人才的引進提供壹些特殊政策支持，比如免費培訓、減免稅費、無償提供創業基地、建立創業基金、提供融資服務等。
另外，建立東北振興戰略落實完成情況的考核機制。東北振興戰略已經實施十多年了，尚未建立對目標達成情況和振興效果的科學評估體系或考核機制，容易造成政策衰減，或規劃虎頭蛇尾、無法落實。落實東北振興戰略要像落實扶貧工作壹樣，將任務進行層層分解，落實到相應的責任主體和部門，並量化成具體的考核指標，在規定的時間節點內對任務完成情況和振興效果進行考核。